Non c’è stato alcun “via libera condizionato” né una sospensiva in attesa della programmazione sanitaria. La clinica privata che doveva sorreggere l’equilibrio economico del nuovo Stadio “Libero Liberati” non è mai stata autorizzata, né tantomeno lo sarà attraverso una “presa d’atto” comunale che i giudici hanno definito frutto di un “errore manifesto nei presupposti”. Con la sentenza n. 125/2026, depositata oggi pomeriggio, la Prima Sezione del Tar dell’Umbria ha accolto il ricorso della Regione Umbria, annullando la determina dirigenziale del Comune di Terni del 23 luglio 2025 e restituendo i rapporti di forza al punto esatto in cui si erano interrotti tre anni e mezzo fa: lo stadio sì, la clinica no.
Il verdetto, firmato dal presidente Pierfrancesco Ungari e dalla consigliere estensore Floriana Venera Di Mauro, sancisce che la conferenza dei servizi può legittimamente chiudersi con un “doppio esito” , approvando lo stadio e negando l’assenso alla clinica privata, senza che i due aspetti possano essere ricomposti in un unico titolo abilitativo.
Il cuore della vicenda affonda le radici nella determinazione dirigenziale regionale n. 11253 del 4 novembre 2022. All’epoca, la conferenza di servizi si era espressa su un progetto che prevedeva la riqualificazione dello stadio affiancata da una “Casa di Cura/Clinica privata” nell’area Ternanello. Il progetto era stato presentato dalla Ternana Unicusano Calcio (oggi Ternana Calcio s.r.l. ), con l’obiettivo di utilizzare i ricavi della struttura sanitaria per garantire l’equilibrio economico-finanziario dell’operazione.
Secondo la tesi sostenuta dal Comune di Terni e dalle società resistenti (Ternana Calcio, Ternana Women - con l'avvocato Giovanni Ranalli - e la società di scopo Stadium s.p.a. ), quell’approvazione del 2022 avrebbe rappresentato un assenso di massima anche per la clinica, sottoposto a una sorta di “condizione sospensiva”. In pratica, si riteneva che il dissenso espresso dalla Direzione regionale salute e welfare fosse superabile, e che la successiva delibera regionale n. 1399 del 28 dicembre 2023 - che prevedeva 80 posti letto per il privato accreditato nella provincia di Terni - avesse automaticamente “sbloccato” la situazione, rendendo la clinica autorizzabile.
I giudici amministrativi hanno respinto questa ricostruzione. “Dalla piana lettura della determinazione n. 11253/2022”, si legge nelle motivazioni, “risulta che la realizzazione della clinica privata è stata espressamente esclusa”. Il Collegio sottolinea che il progetto fu approvato “a condizione che esso fosse modificato espungendo la struttura sanitaria”.
La conferenza dei servizi, quindi, si era conclusa con un esito a geometria variabile. Da un lato, un sì con prescrizioni per lo stadio, dall’altro, un no per la clinica. Il successivo atto del Comune del luglio 2025, che tentava di ricucire i due capi sostenendo l’avvenuto “superamento” delle condizioni, viene annullato dal Tar.
Il Tar ha rilevato che non esisteva alcuna prescrizione “eseguibile” sulla clinica di cui il Comune potesse attestare l’ottemperanza nel 2025. Quelle condizioni, infatti, erano state sostanzialmente “assorbite” dal dissenso regionale. Il Comune - secondo la sentenza - aveva tentato di trasformare la programmazione astratta dei posti letto (la delibera 1399/2023) in una sorta di “prenotazione” a favore del progetto del club, operazione che per il Tar costituisce una “non consentita commistione di istituti”.
La sentenza richiama la normativa nazionale (art. 8-ter del d.lgs. 502/1992) e i regolamenti regionali (R.R. 6/2017 e 9/2023). La realizzazione di una struttura sanitaria richiede secondo i giudici amministrativi un percorso obbligato: prima la verifica di compatibilità con la programmazione regionale, poi l’autorizzazione alla realizzazione, infine l’accreditamento e la stipula delle convenzioni. Questi passaggi non possono essere “unificati in un unico procedimento” per assecondare le esigenze di bancabilità di un progetto di PPP (partnerariato pubblico-privato).
Sul piano della sostenibilità dell'operazione, il Tar è entrato nel merito del legame tra Piano Economico Finanziario (PEF) e asset clinica. Nelle motivazioni si richiamano i passaggi in cui lo stesso proponente, nel PEF e nell’asseverazione, sottolinea che l’equilibrio del progetto dipende da “ricavi certi e garantiti” collegati all’attività sanitaria in convenzione, tanto che la locazione della clinica diventa sostenibile solo a condizione che l’immobile ospiti una struttura accreditata e convenzionata.
Il Tribunale osserva che le fasi dell’“iter sanitario” (autorizzazione a realizzare, autorizzazione all’esercizio, accreditamento, accordi contrattuali) sono giuridicamente distinte e non possono essere “unificate in un unico procedimento” per esigenze di bancabilità del progetto. La stessa assegnazione di posti letto in convenzione “costituisce l’esito finale” di una sequenza che presuppone strutture già autorizzate, procedure a evidenza pubblica e verifiche concorrenziali. Non può essere pre‑imputata in conferenza a una struttura non ancora realizzata.
Di conseguenza, secondo la prima sezione del TAR dell'Umbria, il rischio regolatorio sanitario non può essere scaricato a valle sugli atti regionali ma deve essere internalizzato ex ante dagli operatori nel disegno del PEF, sapendo che l’organo competente può legittimamente negare compatibilità, accreditamento o convenzionamento. In questa prospettiva, l’opzione che la conferenza ha adottato - salvare lo stadio e sacrificare la clinica - rientra nell’area di alea che il promotore deve considerare fisiologica nelle operazioni di PPP che coinvolgono funzioni sanitarie.
Ternana Calcio e Ternana Women avevano presentato ricorsi incidentali condizionati, chiedendo l’annullamento del punto 5 della determinazione regionale del 2022 e del parere della Direzione Salute, nel tentativo di rimuovere l’ostacolo alla clinica.
Il Tar li ha dichiarati inammissibili. La determinazione regionale che negava l’assenso alla clinica, spiegano i giudici, era “immediatamente lesiva” per gli interessi delle società già nel 2022. Se ritenevano di avere ragione, avrebbero dovuto impugnarla con ricorso principale entro i termini di legge, non tentare di riaprire la partita a distanza di anni agganciandosi al ricorso della Regione contro l’atto comunale del 2025.
Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria ha dunque respinto le eccezioni di inammissibilità sollevate dal Comune di Terni e dalle società controinteressate, dichiarando altresì inammissibili i ricorsi incidentali proposti da Ternana Calcio e Ternana Women. Ha quindi accolto il ricorso principale della Regione Umbria e, per l’effetto, ha annullato la determinazione dirigenziale del Comune di Terni n. 2088 del 23 luglio 2025 unitamente alla correlata nota di trasmissione. Le spese di lite sono state compensate integralmente tra tutte le parti, in ragione della complessità della vicenda e della natura di conflitto di attribuzioni tra i diversi livelli di governo.
Con l’annullamento della determina comunale, il quadro - secondo i giudici umbri - torna a essere quello definito dalla conferenza di servizi del 2022. Lo stadio “Libero Liberati” mantiene il proprio titolo abilitativo, ma la clinica privata esce dall’orizzonte dei titoli esistenti. Se la Ternana Calcio o Stadium s.p.a. vorranno riproporre la struttura sanitaria, dovranno farlo attraverso un nuovo e distinto procedimento, separato dalla riqualificazione dell’impianto sportivo, e dovranno confrontarsi con la programmazione sanitaria regionale e con le regole di concorrenza per l’accesso al mercato dei servizi in convenzione.
Ovviamente il Comune e le parti controinteressate potranno proporre ricorso al Consiglio di Stato. Ma per allora potrebbero essere venuti meno i presupposti di una impugnativa. A cominciare dall'interesse stesso (o dalla sopravvivenza, ndr) della società rossoverde. Appena la notizia di è diffusa, è intervenuto con una propria nota sul sito del Comune di Terni il sindaco di Terni Stefano Bandecchi.
"In merito alla vicenda clinica stadio prendo atto della decisione resa pubblica dal Tar nella giornata di oggi - dichiara il sindaco Stefano Bandecchi - i nostri avvocati leggeranno attentamente la sentenza e presumibilmente, da una prima valutazione, il Comune ricorrerà al Consiglio di Stato".
