Stadio-Clinica, al TAR Umbria la resa dei conti: partita decisiva tra Regione, Comune e Ternana

La domanda più ricorrente tra i nostri lettori è: cosa si decide domani al TAR dell’Umbria nella vicenda Stadio-Clinica? Siamo davvero allo scontro finale tra Regione - che si oppone alla determina Giorgini che ha rilasciato i permessi a costruire - e Comune di Terni, Ternana Calcio, Stadium e Ternana Women che si sono costituite in giudizio contro l’impugnativa della giunta e dell’avvocatura regionale?

Quello di domattina alle 10.30 nell’aula del Tribunale amministrativo regionale, sarà solo il kick-off, l’atto iniziale di una commedia giuridica destinata a durare (se le cose andranno per un certo verso) almeno qualche settimana. Al contrario ci vorranno, mesi, addirittura anni per dire chi abbia ragione nel merito. Ma per allora gli scenari sarebbero nefasti, sia per il cronoprogramma e l’appetibilità del progetto per gli investitori, sia per la sopravvivenza stessa della Ternana Calcio.

La configurazione dell’udienza e le parti in causa di fronte ai giudici del TAR

In ogni caso, al TAR il giudice relatore, la dottoressa Floriana Venera Di Mauro, prenderà atto del ricorso regionale e della richiesta di sospensione cautelare degli effetti della determina Giorgini, avanzata dagli avvocati Luca Benci e Anna Rita Gobbo, ascoltando le ragioni di Palazzo Donini. Poi toccherà agli avvocati di Comune, Paolo Gennari e Francesco Silvi, e delle parti cointeressate, per Ternana e Ternana Women l’avvocato amministrativista ternano Giovanni Ranalli, e per Stadium l’avvocato Andrea Carmine Silvestri, che rappresenta la famiglia Rizzo.

La strategia del nutrito gruppo di controparti della Regione è, innanzitutto, quella di far naufragare sul nascere l’iniziativa della giunta Proietti. Come? Attraverso la verifica preliminare del difetto di interesse del ricorrente o di altre eccezioni di rito. Se manca interesse o sussistono altri vizi di rito, il ricorso può essere dichiarato inammissibile o improcedibile prima ancora di prenderlo in considerazione.

Le eccezioni di difetto di interesse presentate da Comune, Ternana, Women e Stadium contro la Regione

Le eccezioni delle controparti si basano, in questo caso, su motivi di inammissibilità, irricevibilità e infondatezza legate al “difetto di interesse” della Regione Umbria. Le eccezioni di difetto di interesse sollevate dal Comune di Terni nei confronti della Regione Umbria nella memoria difensiva sono articolate in modo dettagliato. In sintesi, i principali punti sono:

• Mancanza di interesse concreto e attuale della Regione Umbria a proporre il ricorso: il Comune sostiene che la Regione non ha attivato i rimedi normativi tipici previsti dalla disciplina sulle Conferenze dei Servizi (art. 14-quater e seguenti L. 241/1990) per risolvere i dissensi emersi, e che la contestazione regionale riguarda atti da essa stessa adottati in precedenza, creando una contraddizione insanabile.
• Decadenza e acquiescenza: la mancata tempestiva attivazione dei rimedi previsti in caso di dissenso qualificato in sede di Conferenza dei Servizi (opposizione al Presidente del Consiglio dei Ministri entro dieci giorni) comporta, secondo il Comune di Terni, una decadenza dal potere di ricorrere in sede giurisdizionale.
• Dissenso in conferenza solo “condizionato” e non costruttivo: il Comune evidenzia che il dissenso manifestato dal Servizio Salute e Welfare regionale era stato inserito come condizione e non come dissenso qualificato, dunque non legittima la Regione a impugnare l’atto comunale, in quanto la stessa Regione aveva già recepito e formalizzato la positività con prescrizioni della conferenza di servizi.
• Assenza di attribuzione regionale sulle materie oggetto dell’impugnazione: la Regione, secondo il Comune, non ha competenza a impugnare decisioni urbanistiche relative allo stadio, che spettano all’ente locale. Le altre fasi (accreditamento, esercizio, convenzionamento sanitario) restano distinte e future rispetto al procedimento per la realizzazione della struttura.
• Rinvio alle questioni future, ipotetiche e non attuali: il ricorso della Regione viene definito incentrato su danni e rischi meramente eventuali e futuri, privi di attualità e concretezza, che non supportano un suo interesse concreto ad agire.

La richiesta di sospensiva e le motivazioni della Regione

Relativamente alla richiesta di sospensiva, invece, saranno acquisiti i pareri dell’avvocatura regionale che, semplifichiamo per rendere tutti più comprensibile, vogliono fermare le ruspe prima che si cominci a lavorare su nuovo stadio ed edificazione della clinica.

Secondo i legali della Regione, la richiesta cautelare di sospensione si basa sulla fondatezza del diritto (mancanza di titolo valido e violazioni procedurali) e sul rischio concreto e irreparabile che la realizzazione della struttura sanitaria senza autorizzazioni comporti danni alla programmazione sanitaria pubblica e al sistema economico-finanziario locale.

In particolare, il cosiddetto Fumus boni iuris (apparenza di fondatezza del diritto) riguarderebbe:

• La mancanza di un titolo autorizzativo valido per la realizzazione della struttura sanitaria (clinica) all’interno del progetto dello Stadio Liberati.
• La conferenza dei servizi decisoria si è conclusa con un dissenso espresso dagli enti competenti in materia sanitaria regionali, non concedendo assenso alla realizzazione della clinica in quanto non prevista nella programmazione sanitaria e senza autorizzazioni.
• L’atto amministrativo impugnato del Comune di Terni presenta vizi gravi di istruttoria, travisamento dei fatti, e motivazioni illogiche e contraddittorie, fra cui la falsa attribuzione di posti letto accreditati alla struttura non autorizzata.
• La Regione ha più volte evidenziato la violazione delle normative nazionali e regionali, inclusi i principi di legalità e trasparenza amministrativa, e ha documentato che le autorizzazioni richieste devono essere precedute dalla verifica di compatibilità con la programmazione sanitaria regionale, passaggio obbligatorio mai effettuato.

Il Periculum in mora (pericolo nel ritardo), invece, consterebbe in questi fattori:

• Vi è il rischio imminente e grave che si proceda alla realizzazione della clinica senza titolo, il che altererebbe la programmazione sanitaria regionale e potrebbe causare un danno irreparabile al sistema sanitario pubblico e al diritto alla salute dei cittadini.
• La costruzione e presunta futura attività della clinica priva di autorizzazioni potrebbe determinare future pretese di accreditamento e assegnazione di posti letto senza le procedure previste, ledendo l’interesse pubblico e compromettendo l’equilibrio economico-finanziario del progetto.
• Questo rischio riguarda anche il Comune di Terni, che potrebbe subire gravi danni economici e un dissesto finanziario in caso di mancata autorizzazione formale e conseguenti sanzioni o obblighi aggiuntivi.
• La sospensiva è quindi necessaria per evitare che atti illegittimi diventino efficaci con conseguenze difficilmente reversibili.

Le controdeduzioni dei legali di Palazzo Spada e delle parti cointeressate

A questa lettura si oppongono tutte le controparti sostenendo che il ricorso della Regione è inammissibile e infondato, manca interesse concreto e attuale, nessun danno è dimostrato: la sospensione bloccherebbe un’opera utile per la città e il territorio, in piena conformità ai piani regionali e nazionali.

Nel dettaglio, Comune di Terni, Ternana Calcio, Ternana Women e Stadium evidenziano che nessun danno è dimostrato, la sospensione bloccherebbe un’opera utile per la città e il territorio, in piena conformità ai piani regionali e nazionali.

In particolare fumus boni iuris e periculum in mora vengono contestati in ragione di:

• Oggetto del ricorso e opposizioni: La Regione Umbria ha impugnato l’atto comunale di presa d’atto della realizzazione del nuovo stadio e della clinica privata, chiedendone la sospensione cautelare sostenendo che il provvedimento lederebbe le attribuzioni regionali su salute, accreditamento, convenzionamento. Il Comune di Terni, Ternana Calcio e Ternana Women chiedono il rigetto perché il provvedimento riguarda esclusivamente la fase edilizia—non le successive fasi sanitarie che sono, per legge, di esclusiva competenza regionale (esercizio, accreditamento, convenzionamento).
• Competenza delle fasi sanitarie: Le opposizioni rilevano che nessuna autorizzazione, accreditamento o convenzionamento viene rilasciata dal provvedimento impugnato. Tali procedure potranno essere attivate solo dopo la realizzazione fisica della struttura e restano integralmente “regionali”. La Regione mantiene il pieno potere di valutare ogni istanza futura.
• Carenza di interesse concreto e attuale: La richiesta cautelare regionale è priva di interesse diretto, perché non viene leso nessun potere attuale della Regione nella fase di costruzione. Il danno paventato è solo eventuale, futuro e incerto. Le attribuzioni regionali restano intatte.
• Iter procedimentale e programmazione: Tutti gli atti sono stati adottati dopo un lungo iter, in costante dialogo con la Regione, che ha posto condizioni poi rispettate con l’aggiornamento della programmazione sanitaria (DGR 1399/2023) e con la verifica della compatibilità tra il progetto e il fabbisogno di posti letto previsti per cliniche private nella Provincia di Terni.
• PEF e sostenibilità: Il progetto è stato presentato con uno Studio di Fattibilità e un PEF regolarmente asseverato da società certificata. La sua sostenibilità NON dipende da futuri accordi di convenzionamento sanitario con Regione e USL, ma si fonda su fonti autonome di ricavo: locazione degli spazi stadio e clinica, aree commerciali, servizi accessori, pubblicità e cessione del ramo d’azienda clinica. Gli investimenti sono garantiti ed interamente “privati, il bilancio è sostenibile anche senza il contributo/convenzione del Servizio Sanitario regionale.
• Motivi di rigetto della cautelare: Le difese sottolineano che la sospensione danneggerebbe gravemente la collettività: il provvedimento favorisce investimenti privati, risponde alle esigenze del territorio sulla base di programmazione sanitaria aggiornata, rilancia lo sviluppo cittadino e non crea nessun obbligo finanziario per il Comune o la Regione.
• Sostanza della replica: “Il ricorso è inammissibile e infondato: la fase edilizia non tocca le competenze regionali su sanità, il PEF è autonomo e sostenibile, la sospensiva danneggia la città e non tutela alcun diritto regionale”.

Il nodo del parere dell'esperto ex ministro Balduzzi e il ruolo dell'ex dirigente D’Angelo

Ci sono poi alcune considerazioni di merito, che verranno pese in esame dal TAR presieduto dal dottor Pierfrancesco Ungari nella eventuale fase successiva, che hanno destato interesse giornalistico e da parte dei lettori. Anche in virtù dell’uso politico e interpretativo che è stato fatto in questi anni di alcune tecnicalità.

Si tratta, per esempio, della modalità in cui è stato acquisito e utilizzato il cosiddetto “parere Balduzzi” e della posizione finale espressa dall’allora dirigente della Sanità e Welfare regionale, Massimo D’Angelo in Conferenza dei Servizi.

La valutazione espressa dal dirigente - secondo le controparti - ha riguardato aspetti tecnici che, per previsione normativa e giurisprudenza, risultano estranei all’ambito delle sue competenze istituzionali, che erano limitate alla verifica di compatibilità sanitaria rispetto al fabbisogno definito nella programmazione regionale. Comune, Ternana e Women parlano di “errori metodologici ed interpretativi” compiuti dal dirigente, sottolineando che ha svolto valutazioni su materie (come il PEF, la finanza di progetto, le tantiche urbanistica-edilizia, la fattibilità economica) che esulano dalle sue specifiche attribuzioni istituzionali, “non richieste” e “prive delle necessarie competenze” (D’Angelo è un medico e il PEF è stato asseverato da una società di revisione indipendente), “confusione fra ruolo di valutazione sanitaria e valutazioni di sostenibilità economico-finanziaria”.
Quanto al parere Balduzzi, le parti eccepiscono che il testo integrale dell’analisi tecnico.legale dell’esperto giuridico sanitario Balduzzi non è stato mai allegato agli atti, ma solo citato “ad arte” per stralci. Non sono stati esplicitati il quesito rivolto e la provenienza dell’incarico. Nelle citazioni riportate, lo stesso Balduzzi riconosce che la costruzione della struttura sanitaria (la fase di cui si discuteva in Conferenza dei servizi) è procedura autonoma, separata da esercizio, accreditamento e convenzionamento, fasi per cui la Regione resta competente.

Il parere Balduzzi, per quanto conosciuto dalle controparti ternane, non nega la possibilità di approvare la sola realizzazione, sancendo anzi che “la Regione Umbria potrebbe... motivare in sede di conferenza di servizi l’impossibilità giuridica di procedere secondo il percorso proposto dal proponente privato... facendo eventualmente salva la sola autorizzazione alla realizzazione della struttura sanitaria”.
Insomma, quella che comincia domani sarà uno scontro in punto di diritto che celebra, innanzitutto, il fallimento di ogni tentativo di mediazione politica e di corretto dialogo tra enti per superare le contrapposizioni amministrative.